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在20世紀80年代，中央政府做對了很多事，尤其是包產到戶的土地政策以及輕減財政支出的財稅大包幹政策，激活了民間和地方政府的積極性，而其在貨幣政策上的冒進則導致了1988年的大失利，這再度印證了土地、財政及貨幣在中國宏觀經濟治理中的核心意義。在放權讓利的過程中，歷史上一再出現過的景象也毫無懸念地重現，那就是權威旁落，中央財政長期處於窘迫的赤字狀態，到1992年，全國財政收入3500億元，其中，中央收入約1000億元，只占總收入的28%，地方收入約2500億元，中央財政支出約2000億元，赤字1000億元，因此被譏笑為“討飯財政”，時任財政部部長的劉仲藜回憶道，當時連某些中央機關都已經到了不借錢，工資發不出去的境地。
相對於中央政府，地方政府則出現了自主權限擴大和苦樂不均的景象。五大包幹政策極大地刺激了地方發展經濟的積極性。而由於各地的包幹基數是按80年代初期的數據核定的，所以一些在改革開放後迅速崛起的沿海省份上繳數額偏低，而傳統強省(市)則相對較高。比如，上海市一年上繳數額為120多億元，廣東省則為10億元，山東省(除青島外)僅為2.89億元。苦樂不均的結果，自然造成各自為政、“諸侯經濟”泛濫的混亂局面，妨礙了國內統一市場的形成和市場經濟的發展，各省俱以鄰為壑，為爭奪資源打得不可開交，以資源小省江蘇和浙江為例，兩省每年春季為了爭奪春繭在交界處必打“蠶繭大戰”。
總而言之，從1978年到20世紀90年代的最初兩三年間，是民間生產力得到極大解放的時期，改革的動力來自於計劃體制之外，由下而上，由外而內，因而也具有天然的違法性，曾有民間改革家自詡“一切改革都是從違法開始的”。在這一過程中，中國社會面目全非，很多堅硬的東西崩解了，四大利益集團的格局陡然改變。
20世紀90年代初期四大利益集團的新格局圖
1989年的政治風波之後，意識形態趨於保守，儘管鄧小平在1992年重新推動經濟的市場化運動，但是，自由化所可能造成的對大一統制度的威脅為最高當局所警惕，尤其是1990年蘇聯的解體以及東歐各社會主義國家的“集體變色”，更是讓中國共產黨感到了空前的執政危機。正是在這樣的背景下，“弱中央、強地方”、“弱政府、強民間”的模式遭到質疑，經濟集權主義成為必然性的選擇。
第十二講 改革開放(下)：集權主義的回歸
在20世紀90年代之後，中國的經濟政策發生了微妙的目標性轉移：前十餘年的目標是復甦經濟，解決生產能力不足的問題，因此放縱民間，舉凡有利於生產力提升的俱得到鼓勵，即便突破了法律底線，亦受到容忍;自此之後，改革目標已轉移為加強執政集團的領導能力，增強控制力以及在發展中獲得更多的利益，於是，中央向地方收權，政府與民間爭利，集權主義再度歸來。
1991年年底，年屆60歲的朱鎔基被鄧小平從上海市委書記任上抽調入京，出任主管經濟的副總理。朱鎔基自大學畢業不久即進入國家計委，其後在石油工業部、國家經委、中國社科院工業經濟研究所、上海市工作歷練，熟悉宏觀、產業、學術及地方經濟各個環節，是一位罕見的實務及理論大家，其為人不苟言笑，以嚴厲、高效、清廉著稱。在他的治理下，經濟變革呈現出鮮明的集權化特徵。
分稅制：從增量改革到整體改革
朱鎔基上任之後，即以霹靂手段整頓經濟秩序，他採用銀行注資周轉和政府直接干預的方式，解決了國有企業之間的“三角債”難題，快刀斬亂麻的手法讓人耳目一新，隨即他兼任中國人民銀行行長，對民間融資行為進行嚴厲打擊，在爭議頗大的沈太福集資案中，力排眾議，將沈太福處以極刑。1993年，中國經濟再度出現投資過熱，上半年全國固定資產投資增長69%，生產資料價格總指數上漲44.7%。國務院出台“國十六條”緊急“降溫”，其中包括：提高存款和貸款利率，全面削減基本建設投資，重新審查地方批准的經濟開發區，整頓海南、廣西北海以及上海的房產投資熱。這些措施呈現出行政主導、積極干預的明顯特徵，並迅速取得成效。
在這一過程中，中央政府形成了新的改革思路，在決策層看來，走過了15年的漸進式增量改革之路後，應該進入整體改革的新階段，經濟體制乃是一部配置資源的機器，長期在體制外打“外圍戰”會帶來一系列的問題，因此必須把改革的對象與重點放在體制之內，使之與蓬勃發展中的、市場化的體制外力量形成制度性的匹配。1993年11月14日，中共中央十四屆三中全會召開，會議通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出“整體推進，重點突破”的新改革戰略，宣布未來的改革將不只在邊緣地帶進攻，而且要在國有部門打“攻堅戰”。
在這一戰略的引領之下，吳敬璉等人提出的整體配套體制改革方案被接納，中央政府圍繞價格、財政和稅收三大主題，實施了一系列的重大變革，主要政策安排包括以下五個方面。
其一，建立新的財政稅收體制。將沿用多年的財政包幹制改造為新的分稅制，從而改變中央政府與地方政府的財政及稅收關係。
其二，啟動金融—銀行體系的改革。建立在中央政府領導下獨立執行貨幣政策的中央銀行體制，推進現有國有專業銀行的商業化經營和商業銀行的多元化。
其三，進行外匯管理體制改革。宣布取消雙重匯率制，自1994年的1月1日起，兩種匯率實行並軌，實行“以市場供求為基礎，單一的、有管理的浮動匯率”，人民幣兌美元的匯率定為8.72:1，比之前的官方匯率5.7:1貶值33%。其四，推進國有企業的改革。建立以股份制改造為目標的現代企業制度。
其五，建立新的社會保障制度。實行社會統籌與個人帳戶相結合的城鎮職工養老和醫療保險制度。
這些政策中，最為引人矚目的是分稅制的提出，它對後來的中國經濟格局影響最大，同時，也最具有爭議性。
以分稅製取代財政大包幹制，目的就是改變中央政府在收入分配上的被動局面。在朱鎔基和他的幕僚們看來，中央與地方政府的財權和事權必須進行重新的“合理設置”，否則，宏觀調控將缺乏堅實基礎。如果中央政府在改革中行動遲緩，地方則積極試點和力求擴展，那麼，加快改革很容易被理解為自下而上地衝破中央的領導和管理。
1993年7月23日，朱鎔基在全國財政會議上首次正式提出分稅制的想法，一個多月後，分稅制改革的第一個方案出台，中央將稅源穩定、稅基廣、易徵收的稅種大部分上劃，消費稅、關稅劃為中央固定收入，企業所得稅按納稅人隸屬關係分別劃歸中央和地方;增值稅在中央與地方之間按75:25的比例分成。為了說服各省，朱鎔基在隨後的兩個多月里，奔波全國，一一說服，其間頗多拉鋸、妥協。那段時間，朱鎔基壓力非常之大，到處都是反對之聲，他首站去的就是在財政大包幹制度下得益最大的廣東省，自謂“不入虎穴，焉得虎子”。朱鎔基成功地說服了廣東省，作為“代價”，他同意將土地出讓收入部分歸於地方政府，這為日後的“土地財政”埋下伏筆。186
相對於中央政府，地方政府則出現了自主權限擴大和苦樂不均的景象。五大包幹政策極大地刺激了地方發展經濟的積極性。而由於各地的包幹基數是按80年代初期的數據核定的，所以一些在改革開放後迅速崛起的沿海省份上繳數額偏低，而傳統強省(市)則相對較高。比如，上海市一年上繳數額為120多億元，廣東省則為10億元，山東省(除青島外)僅為2.89億元。苦樂不均的結果，自然造成各自為政、“諸侯經濟”泛濫的混亂局面，妨礙了國內統一市場的形成和市場經濟的發展，各省俱以鄰為壑，為爭奪資源打得不可開交，以資源小省江蘇和浙江為例，兩省每年春季為了爭奪春繭在交界處必打“蠶繭大戰”。
總而言之，從1978年到20世紀90年代的最初兩三年間，是民間生產力得到極大解放的時期，改革的動力來自於計劃體制之外，由下而上，由外而內，因而也具有天然的違法性，曾有民間改革家自詡“一切改革都是從違法開始的”。在這一過程中，中國社會面目全非，很多堅硬的東西崩解了，四大利益集團的格局陡然改變。
20世紀90年代初期四大利益集團的新格局圖
1989年的政治風波之後，意識形態趨於保守，儘管鄧小平在1992年重新推動經濟的市場化運動，但是，自由化所可能造成的對大一統制度的威脅為最高當局所警惕，尤其是1990年蘇聯的解體以及東歐各社會主義國家的“集體變色”，更是讓中國共產黨感到了空前的執政危機。正是在這樣的背景下，“弱中央、強地方”、“弱政府、強民間”的模式遭到質疑，經濟集權主義成為必然性的選擇。
第十二講 改革開放(下)：集權主義的回歸
在20世紀90年代之後，中國的經濟政策發生了微妙的目標性轉移：前十餘年的目標是復甦經濟，解決生產能力不足的問題，因此放縱民間，舉凡有利於生產力提升的俱得到鼓勵，即便突破了法律底線，亦受到容忍;自此之後，改革目標已轉移為加強執政集團的領導能力，增強控制力以及在發展中獲得更多的利益，於是，中央向地方收權，政府與民間爭利，集權主義再度歸來。
1991年年底，年屆60歲的朱鎔基被鄧小平從上海市委書記任上抽調入京，出任主管經濟的副總理。朱鎔基自大學畢業不久即進入國家計委，其後在石油工業部、國家經委、中國社科院工業經濟研究所、上海市工作歷練，熟悉宏觀、產業、學術及地方經濟各個環節，是一位罕見的實務及理論大家，其為人不苟言笑，以嚴厲、高效、清廉著稱。在他的治理下，經濟變革呈現出鮮明的集權化特徵。
分稅制：從增量改革到整體改革
朱鎔基上任之後，即以霹靂手段整頓經濟秩序，他採用銀行注資周轉和政府直接干預的方式，解決了國有企業之間的“三角債”難題，快刀斬亂麻的手法讓人耳目一新，隨即他兼任中國人民銀行行長，對民間融資行為進行嚴厲打擊，在爭議頗大的沈太福集資案中，力排眾議，將沈太福處以極刑。1993年，中國經濟再度出現投資過熱，上半年全國固定資產投資增長69%，生產資料價格總指數上漲44.7%。國務院出台“國十六條”緊急“降溫”，其中包括：提高存款和貸款利率，全面削減基本建設投資，重新審查地方批准的經濟開發區，整頓海南、廣西北海以及上海的房產投資熱。這些措施呈現出行政主導、積極干預的明顯特徵，並迅速取得成效。
在這一過程中，中央政府形成了新的改革思路，在決策層看來，走過了15年的漸進式增量改革之路後，應該進入整體改革的新階段，經濟體制乃是一部配置資源的機器，長期在體制外打“外圍戰”會帶來一系列的問題，因此必須把改革的對象與重點放在體制之內，使之與蓬勃發展中的、市場化的體制外力量形成制度性的匹配。1993年11月14日，中共中央十四屆三中全會召開，會議通過了《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出“整體推進，重點突破”的新改革戰略，宣布未來的改革將不只在邊緣地帶進攻，而且要在國有部門打“攻堅戰”。
在這一戰略的引領之下，吳敬璉等人提出的整體配套體制改革方案被接納，中央政府圍繞價格、財政和稅收三大主題，實施了一系列的重大變革，主要政策安排包括以下五個方面。
其一，建立新的財政稅收體制。將沿用多年的財政包幹制改造為新的分稅制，從而改變中央政府與地方政府的財政及稅收關係。
其二，啟動金融—銀行體系的改革。建立在中央政府領導下獨立執行貨幣政策的中央銀行體制，推進現有國有專業銀行的商業化經營和商業銀行的多元化。
其三，進行外匯管理體制改革。宣布取消雙重匯率制，自1994年的1月1日起，兩種匯率實行並軌，實行“以市場供求為基礎，單一的、有管理的浮動匯率”，人民幣兌美元的匯率定為8.72:1，比之前的官方匯率5.7:1貶值33%。其四，推進國有企業的改革。建立以股份制改造為目標的現代企業制度。
其五，建立新的社會保障制度。實行社會統籌與個人帳戶相結合的城鎮職工養老和醫療保險制度。
這些政策中，最為引人矚目的是分稅制的提出，它對後來的中國經濟格局影響最大，同時，也最具有爭議性。
以分稅製取代財政大包幹制，目的就是改變中央政府在收入分配上的被動局面。在朱鎔基和他的幕僚們看來，中央與地方政府的財權和事權必須進行重新的“合理設置”，否則，宏觀調控將缺乏堅實基礎。如果中央政府在改革中行動遲緩，地方則積極試點和力求擴展，那麼，加快改革很容易被理解為自下而上地衝破中央的領導和管理。
1993年7月23日，朱鎔基在全國財政會議上首次正式提出分稅制的想法，一個多月後，分稅制改革的第一個方案出台，中央將稅源穩定、稅基廣、易徵收的稅種大部分上劃，消費稅、關稅劃為中央固定收入，企業所得稅按納稅人隸屬關係分別劃歸中央和地方;增值稅在中央與地方之間按75:25的比例分成。為了說服各省，朱鎔基在隨後的兩個多月里，奔波全國，一一說服，其間頗多拉鋸、妥協。那段時間，朱鎔基壓力非常之大，到處都是反對之聲，他首站去的就是在財政大包幹制度下得益最大的廣東省，自謂“不入虎穴，焉得虎子”。朱鎔基成功地說服了廣東省，作為“代價”，他同意將土地出讓收入部分歸於地方政府，這為日後的“土地財政”埋下伏筆。186