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在保證縣級以上有效控制的另外一面，是在州縣以下的基層，政府既缺組織，又乏人手，勢難顧及全面。從某種角度看，近於一種無組織狀態，資源分散，人員難以動員，有如“一盤散沙”。為推行政府有關政策，有人建議選用老農，或利用村長、鄉長及鄉約等，分任職守，或給以錢糧，成為專職、半專職人員。這就提起了中國二十世紀“上層”、“中層”、“下層”結構的“三層重建”問題。按照斯科特《國家的視角》的觀點，這一類的努力還包括繪製地圖、統計人口、統一度量衡標準，等等。
在所有這些方面，十八世紀的努力，可以說都是二十世紀的先聲。
當然，在所有這些事情上，我們並不是說十八世紀就等同於二十世紀。在十八世紀，政府無論是對自身角色還是行動目標，似乎都還有一點“半心半意”和“猶疑不決”，而遠非二十世紀可比。正是在二十世紀的中國，才經歷了一段由政府全面取代社會組織，一切親自經理，而後又全盤反思，重新定位這樣一個歷史過程（至今還在進行之中），——在這一點上十八世紀也不是沒有先例的（詳見後文“福利國家”一節），——從中我們也可看到其歷史的正面接續（而不必把過去說得一無是處或與今天渺不相關）。
三、創新政治理念
政府職權的擴大不僅僅牽涉到增設官員、組建基層等組織技術手段，而勢必及於基本的政治理論暨意識形態問題。如利用保甲村長，以所管農戶生產情況“造冊存縣”，年終核查；再如通過鄉約、值月人等，使一州一縣之民，“情聯勢合，如父子兄弟之相為扶掖”，在在涉及新的政治理念。到乾隆初政，距清初的武力征伐已近百年，高宗即諭督撫“實心愛民”：
“為治之道……其本總歸於愛民而已。”[12]
復諭：
“……民為邦本，固當愛之，愛之則必思所以養之，養之必先求所以足之。朕欲愛、養、足民，……”[13]
既要“愛民”、“養民”、“足民”，所負責任自然就很寬泛，不僅關心命盜、錢糧，還要“盡心”於生產以至分配各各方面（如賑借平糶等）。為此有司當“以民事為身事，恫瘝一體”；[14]並不時巡歷鄉村，以使“上下之情，通達無阻，而休戚相關”。[15]諭：
“身膺民社，即為其父母、師保。官之視民如子弟，則民之視官如父兄，官民同其休戚，而情意相接，……”[16]
“（當）視百姓為一體，視民事如家事，……察其饑寒，恤其困苦，治其田裡，安其室家，以父母斯民之誠心，行父母斯民之實政。”[17]
這些或可稱為一種“天下一家”的思想。其理想大約是，天下合為一家一事（官民一體，視為家事），由政府擔當領導和統籌統配的角色（為民父母師保），負起所有生養教化以至經濟事務的責任（父母斯民，課督農桑乃第一要務）。正是在這樣的思想指導之下，才有了各項政府職權的擴大和行政措施的改進。當然，清代十八世紀的努力，與基層組織的重新建構相去尚遠，也並未由政府出面改變或代替民間自營，但在大約近千年以來的歷史中，這可能是前所未有的一次舉動，它在政府職責的擴大和權力的強化方面，都達到一個空前的高度。
在十八世紀，清政府還實行了賦役制度改革，其中最重要的，可能就是取消了已有上千年歷史的“人頭稅”，而代之以“財產稅”（土地稅）。同時還取消了“力役”，而代之以“雇役”（即支付勞務費）。同時，改變身份制度，取消“賤民”名義，[18]提高“僱工人”的身份地位，等等。從上述種種作為（特別是世宗皇帝的作為，包括取消有功名者特權）來看，似乎是欲使社會“平民化”。這，也許就是要造就斯科特所說的“無印記非特殊公民”，達致所謂統一和一致的公民身份吧。[19]這些，在其他一些國家屬於現代變革的事情，大都是在清代十八世紀出現的。
魁奈曾說，一個民族的繁榮全依靠財富，中國繁榮，人口增加，正是由於國家真正重視農業。孟德斯鳩也不認為中國是“專制”的。據說，當時西方人非特盛稱康雍乾乃有德之君，而且特別讚賞中國政府機構合於自然法程，而“民為貴社稷次之君為輕”的思想，直可說是拋向西方弊政的炸彈。[20]
當二十世紀之時，政治理念不斷翻新，可以說都是為了解決類似的意識形態問題，直到今天。如果說我們主張從較長的時間階段來觀察歷史，那麼十八世紀與二十世紀的有關變革之間，就不僅止有一種“相通”的關係。
通過如上的觀察，我們對於十八世紀的政府政策和政府行為自然會產生一些新的感受。雖然這些已屬於歷史的陳跡，並一直為後人所忽視和誤解，有如“失落”的傳統，但它卻沒有“泯滅”；而且，正是在二百餘年後的今天，我們才重新發掘出這些史實，識別它的含義和藉以重建古今的關聯。
四、勸農中的官府行為
推廣新的適宜產品暨優勢生產項目，是十八世紀政府勸農策的要點。也可以說，各地勸農無不以此為其能事。其間常被引用的，即雍正二年二月和乾隆七年六月兩道諭旨，其一勸民種植樹木（“桑柘可以飼蠶，棗栗可以佐食，桕桐可以資用”）、孳養牲畜（“如北方之羊、南方之彘”）：
在所有這些方面，十八世紀的努力，可以說都是二十世紀的先聲。
當然，在所有這些事情上，我們並不是說十八世紀就等同於二十世紀。在十八世紀，政府無論是對自身角色還是行動目標，似乎都還有一點“半心半意”和“猶疑不決”，而遠非二十世紀可比。正是在二十世紀的中國，才經歷了一段由政府全面取代社會組織，一切親自經理，而後又全盤反思，重新定位這樣一個歷史過程（至今還在進行之中），——在這一點上十八世紀也不是沒有先例的（詳見後文“福利國家”一節），——從中我們也可看到其歷史的正面接續（而不必把過去說得一無是處或與今天渺不相關）。
三、創新政治理念
政府職權的擴大不僅僅牽涉到增設官員、組建基層等組織技術手段，而勢必及於基本的政治理論暨意識形態問題。如利用保甲村長，以所管農戶生產情況“造冊存縣”，年終核查；再如通過鄉約、值月人等，使一州一縣之民，“情聯勢合，如父子兄弟之相為扶掖”，在在涉及新的政治理念。到乾隆初政，距清初的武力征伐已近百年，高宗即諭督撫“實心愛民”：
“為治之道……其本總歸於愛民而已。”[12]
復諭：
“……民為邦本，固當愛之，愛之則必思所以養之，養之必先求所以足之。朕欲愛、養、足民，……”[13]
既要“愛民”、“養民”、“足民”，所負責任自然就很寬泛，不僅關心命盜、錢糧，還要“盡心”於生產以至分配各各方面（如賑借平糶等）。為此有司當“以民事為身事，恫瘝一體”；[14]並不時巡歷鄉村，以使“上下之情，通達無阻，而休戚相關”。[15]諭：
“身膺民社，即為其父母、師保。官之視民如子弟，則民之視官如父兄，官民同其休戚，而情意相接，……”[16]
“（當）視百姓為一體，視民事如家事，……察其饑寒，恤其困苦，治其田裡，安其室家，以父母斯民之誠心，行父母斯民之實政。”[17]
這些或可稱為一種“天下一家”的思想。其理想大約是，天下合為一家一事（官民一體，視為家事），由政府擔當領導和統籌統配的角色（為民父母師保），負起所有生養教化以至經濟事務的責任（父母斯民，課督農桑乃第一要務）。正是在這樣的思想指導之下，才有了各項政府職權的擴大和行政措施的改進。當然，清代十八世紀的努力，與基層組織的重新建構相去尚遠，也並未由政府出面改變或代替民間自營，但在大約近千年以來的歷史中，這可能是前所未有的一次舉動，它在政府職責的擴大和權力的強化方面，都達到一個空前的高度。
在十八世紀，清政府還實行了賦役制度改革，其中最重要的，可能就是取消了已有上千年歷史的“人頭稅”，而代之以“財產稅”（土地稅）。同時還取消了“力役”，而代之以“雇役”（即支付勞務費）。同時，改變身份制度，取消“賤民”名義，[18]提高“僱工人”的身份地位，等等。從上述種種作為（特別是世宗皇帝的作為，包括取消有功名者特權）來看，似乎是欲使社會“平民化”。這，也許就是要造就斯科特所說的“無印記非特殊公民”，達致所謂統一和一致的公民身份吧。[19]這些，在其他一些國家屬於現代變革的事情，大都是在清代十八世紀出現的。
魁奈曾說，一個民族的繁榮全依靠財富，中國繁榮，人口增加，正是由於國家真正重視農業。孟德斯鳩也不認為中國是“專制”的。據說，當時西方人非特盛稱康雍乾乃有德之君，而且特別讚賞中國政府機構合於自然法程，而“民為貴社稷次之君為輕”的思想，直可說是拋向西方弊政的炸彈。[20]
當二十世紀之時，政治理念不斷翻新，可以說都是為了解決類似的意識形態問題，直到今天。如果說我們主張從較長的時間階段來觀察歷史，那麼十八世紀與二十世紀的有關變革之間，就不僅止有一種“相通”的關係。
通過如上的觀察，我們對於十八世紀的政府政策和政府行為自然會產生一些新的感受。雖然這些已屬於歷史的陳跡，並一直為後人所忽視和誤解，有如“失落”的傳統，但它卻沒有“泯滅”；而且，正是在二百餘年後的今天，我們才重新發掘出這些史實，識別它的含義和藉以重建古今的關聯。
四、勸農中的官府行為
推廣新的適宜產品暨優勢生產項目，是十八世紀政府勸農策的要點。也可以說，各地勸農無不以此為其能事。其間常被引用的，即雍正二年二月和乾隆七年六月兩道諭旨，其一勸民種植樹木（“桑柘可以飼蠶，棗栗可以佐食，桕桐可以資用”）、孳養牲畜（“如北方之羊、南方之彘”）：