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統一兩年來，秦一直試圖做一場「去六國化」運動：更易其文字、度量衡，收繳其史書典籍入秦秘藏，六國過去的制度、官職也統統廢棄，只推行秦制。但想要讓六國人忘記過去，視自己為秦人，著實不易。
這不，在馬邑停留期間，秦始皇便聽雁門郡丞稟報了一件案子……
「陛下，馬邑人暗暗在城東設李牧祠，每年悼念李牧，香火不絕，官府屢次搗毀，但馬邑人又暗中屢興祭祀，除了馬邑外，善無、平城亦有李牧之祠。」
現在郡府面臨兩難：雁門郡人對李牧念念不忘，屢禁不絕，官府是將李牧祠視為淫祠，加大搗毀力度呢？還是從當地民願，睜一隻眼閉一隻眼？
「真是糊塗！」
郡丞話音剛落，廷尉李斯便斥道：「朝廷已立律法，列入祀典或祠令者屬於正祀，不在其列者即是淫祀！」
「淫」，是過多、額外的意思。古人曾言：「國之大事，在祀與戎」。商周以來的祭祀，分為天神、地祇、人鬼三大系統。而這三者，因為諸侯分裂，都具有極強的區域特點，各地神祇之間互相排斥。
人鬼祖先之祭，自不必說，「神不歆非類，民不祀非族」，各國都只祭祀自己的祖先神，不會亂認祖宗。
地祇方面，主要是山川，有「三代命祀，祭不越望」的說法，比如秦國祭祀華山等四座名山；晉人祭太行、王屋、霍太三山；齊人有蓬萊、瀛洲、方丈這三神山，另有「八主」之神；楚人也有巫山、岡山。
至於天神之祭，除了大家都認可的「昊天上帝」外，所封疆域，皆有分星，大家認準自己國家的天際分野，可不能搞錯了。
秦始皇一天下後，便發現，雖然政治歸一，車同軌書同文了，但各地祭祀卻還是各行其道。
始皇想要的統一，是「六合同風，九州共貫」的大一統，為了整合文化，從稱帝之初，他便開始著手制定禮樂祀——那七十多儒生博士可不是吃閒飯的，他們幫秦始皇做的，便是統一天下禮儀、祭祀。
首先是山川，秦朝官府匯總天下山川，以秦關中的七大名山加上關東的五大名山，形成「十二岳」「四瀆」，這是官府承認的山川祭祀體系，每年隆重祭祀。
至於沒入選的山川諸神，也沒有貿然一棒子打死，雖不領於天子之祝官，但郡縣官民可以酌情祭祀，畢竟靠山吃山靠水吃水，可不能怠慢了。
山川是搞定了，但人鬼卻有些麻煩，因為各地常祭祀地方鬼怪、名人，實在是太多了，統統視為淫祠？有一刀切的嫌疑，一一辨別卻沒那麼多人手和功夫。
於是就出現了這樣的現象，諸多地方奇祠、淫祠，沒得到官府承認，百姓祭祀禱告，官府也不怎麼管。
但李牧祠不同，因為他曾是秦的敵人，生死大敵！
秦始皇尤其記得，李牧，這個名字無數次出現在前線軍報里，伴隨而來的，便是秦軍的兩次大敗……
那是秦始皇十三、十四年的事情，那段時間，王翦閼與之戰大敗趙軍，秦將桓齮（yǐ）又攻趙平陽，殺趙將扈輒，斬首十萬，趙國一副無力抵抗的模樣，秦國朝野一片喜氣洋洋，只覺得滅趙指日可待。
唯獨趙高對秦始皇說，桓齮易驕，恐怕有失……
果然，隨著李牧從雁門歸趙，接過指揮大權，桓齮的噩夢開始了，宜安之戰，秦全軍覆沒，桓齮敗逃。
次年，秦始皇不甘心，繼續令人攻趙，李牧卻又在番吾大敗秦軍……
那是秦始皇親政後，秦遭遇的最大敗仗，李牧竟成秦始皇一統天下最大的障礙。
好在，之後幾年，王翦與李牧對上，二人你來我往，誰也占不到便宜。最後王翦靠了一手反間計，使趙相郭開進讒言，殺李牧，秦軍才得以輕易滅趙……
這樣一個人，他是趙人的英雄，卻是秦人的仇寇，豈能放任祭祀悼念？
所以李斯認為，應該搗毀雁門郡境內所有李牧祠，並按照律令處置祭祀者。
「擅興奇祠者，貲（zī）二甲！」
法家認為，重罰是最有效的遏制手段，以寬服民，不如以猛服民。夫火烈，民望而畏之，故鮮死。水懦弱，民狎而玩之，則多死。
一通罰款下來，看誰還敢對李牧念念不忘！
這時候，一旁的蒙恬卻說道：「陛下，臣也聽聞此事，一番詢問後，當地士卒說，他們祭祀悼念李牧，為的不是他與秦為敵之事，而是敬其為代、雁門抵禦匈奴入寇，又憐其被昏君奸臣所害，死狀悽慘……」
蒙恬自從第一次伐楚戰敗後，便一直盤桓於雲中、雁門，滅代破齊，短暫在朝中為官後，又回到了這裡。
所以，他比李斯更了解邊地情況。
「趙武靈王時雖設雁門、雲中、九原，但長平之戰後，趙國大衰，被秦、燕兩面夾擊，邊境防備鬆懈，遂給了匈奴機遇。到李牧來雁門做郡守時，雲中、九原已陸續廢棄，落入匈奴之手，趙國邊境已退至善無、平城一線。」
「代、雁門地邊胡，數被寇，百姓苦不堪言，邊將也對匈奴人無計可施，出戰則常被匈奴擊破，邊境人口遭到擄掠，田畜都無法正常進行。直到李牧為將，才一改前法。」
李牧的策略，是蒙恬較為欣賞的，他採取的是防守姿態，匈奴每次入侵，烽火傳來警報，立即收攏人馬退入長城固守，讓匈奴一無所獲。幾年下來，匈奴以為李牧膽小，殊不知他早就在長城內默默練兵，但一直假裝失敗，讓匈奴越發驕橫。