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民國十六年四月十八日，國民政府正式宣布奠都南京，兩天以後，日本田中內閣成立。
田中義一出身於日本陸軍最大派系的長州，原為陸軍大將，退役後加入日本最大的政黨政友會。當政友會總裁橫田病歿後，公推田中繼任；但政友會的實權，握在一個與軍部有密切關係的野心分子森恪手中，在田中被選後，他公然表示：“此後閣下居黨魁之名，我任黨務之實。”田中同意了。
因此，田中組閣後，自兼外相，而以森恪擔任外務省次官，掌握對華外交政策。田中內閣的使命有二：一是謀求金融恐慌的緊急對策；二是改變對華政策。日本的軍閥，一直認為政府的對華政策太軟弱，如要轉變，當然是轉往強硬方面。
於是，在一個多月以後，正當國民革命軍，將直魯聯軍攆回山東，安徽、河南方面著著進展之際，田中派出第十師團兩千人，藉口保僑侵入山東，接著田中自六月下旬至七月上旬，在東京外相官邸，召集駐華公使芳澤謙吉、瀋陽總領事吉田茂，以及陸海軍及參謀本部首腦舉行了五次“東方會議”。
此會實際上由森恪一手主持，會中通過了他所提出的四點建議，作為“對華政策綱領”：第一、田中內閣為保護在華利益，不論在中國本部，或滿蒙均應出兵；第二、東三省、內蒙古為日本國防安全線、各該地的治安秩序，日本必須確保；第三、東三省本地人的政權，如能保障日本的特殊利益，日本應予支持；第四、國民政府如變更東北政治組織，日本應不惜滿蒙與中國分離，另行製造傀儡政權。
到了七月下旬，田中將此“對華政策綱領”，上奏於繼位才只一年的昭和天皇。同時積極展開在中國爭取特殊利益的活動。
十月間，田中派新任滿鐵總裁山本條太郎及張作霖的顧問町野武馬到達北京，通過楊宇霆的關係，向張作霖提出包辦“滿蒙新五路”的要求。這五條鐵路是：敦化至圖門江的敦圖路；長春至大連的長大路；吉林至五常的吉五路；延吉至海林的延海路；眺甫至索倫的洮索路。其中敦圖路對於日本由長春經大連至大皈的航路，有節省三十五小時行程的重大軍事、經濟價值，更是志在必得。
由於楊宇霆的全力干旋，張作霖對於締結“奉日政治經濟同盟”，以及五路地價一千萬日金先付五百萬這兩個條件，已有應允之意。但談到訂立文件卻觸了礁；張作霖識字不多，也會寫自己的名字，但日本人如果要他簽署什麼文件，他會故意發怒，指責對方，明知他不認識字，故意要出他的丑。其實是避免有筆跡流落，成為把柄。這時楊宇霆就會出來轉圓，說一句：“大帥說了算！”事實上是不是說了算呢？他對朋友與部下，確是如此；但對日本人就不一定了，如果只是他個人吃小虧，當然會守諾言；但如遇到喪權辱國的事，他就不承認了。話當然是說過的，但只是逼到無法時的緩兵之計；到要他履行承諾時，再由楊宇霆設法來搪塞。
不過山本條太郎，這回著急的倒不是怕張作霖不肯簽約，因為他現在是軍政府的領袖，將來可以由軍政府與日本政府簽訂正式文書，張作霖是無法以不識字來推託的；他著急的是，森烙在他所主持的大連會議中，不知道田中另有計劃，因而決定採取急進的手段。山本條太郎怕功敗垂成，急急趕到東京，說知原委；森格承諾，暫緩行動，但日本軍部並不知道這件事。
山本條太郎從十一月回到北京後，繼續交涉到第二年，也就是民國十七年的二月間，條件大致就緒；地價五百萬元，由奉天以興築吉會路最後一段，也就是敦圖路為由，為滿鐵借款五百萬元的方式來支付。
但其時中國的局勢，正在醞釀大的變化，國民革命軍的積極籌劃北伐，張作霖亦金調兵遣將，分頭防禦。同時國民政府代理外交部長郭泰棋，正式發表聲明，不承認向滿鐵借款一事。由於這兩個原因，新五路籤約之事，便擱了下來。
日本軍閥，當然不願見國民革命軍順利完成北伐，因而早有計劃，便是在革命軍北伐途中，攔腰截斷，當革命軍於四月間在津浦線發動猛攻，直魯聯軍望風而潰時，駐濟南的日本武官酒井隆，及領事藤井，以保僑為名，連電東京增兵，於是四月十九日，日本派出第六師團五千人，指揮官福田彥助奉到的命令，是駐紮青島，是一種示威性質。哪知酒井隆蓄意要製造事端，拔弄福田移兵濟南。而其時第二集團軍孫良誠已抵達濟南，直魯聯軍業已撤退，革命軍變成與日軍形成對峙之勢。
於是，包藏禍心的酒井隆，命日本特務機關，在中日對峙中間開槍，引起雙方誤會，以致發生衝突。中國的軍隊及官員備受屈辱，但蔣介石洞悉日本的陰謀，在阻撓北伐；所以在忍辱負重的原則下，採取了出敵不意的戰略，繞過濟南，直指北京，三個集團軍，全面猛撲，張作霖的大勢去矣。
日本知道奉張的政權，朝不保夕；趁火打劫的機會，稍縱即逝，因此滿鐵代表江藤豐三，於五月十二日趕到北京，逼簽五路協定。交通部長也是楊宇霆心腹的常蔭槐，故意避往天津；路政司長劉景山則臨時辭職，為的是不願意作日本人的工具，有意杯葛。但江藤豐三豈肯干休，拉了楊宇霆向“大元帥”坐逼。以不准奉軍通過南滿路相威脅，張作霖無奈，只好命航政司長趙鎮兼次長，再兼代部務的名義，於五月十三日深夜到部，在“敦圖”、“長大”兩路包辦合同上，蓋用了交通部的大印。
但這份合同，頗有暇疵，第一，命趙鎮兼代部務的生效日期是五月十五日；第二，簽約日期的五月十三日是星期日，因而提出要求，更改為五月十五日。
但田中對張作霖的逼迫，還不止此；五月十七日那天，芳澤謙吉去看張作霖，提出忠告，也是警告，督促張作霖全師撤出關外，否則戰敗時，日軍將在山海關一帶，解除奉軍的武裝。
第二天，日本向中國南北政府，及歐美列強，發出一件“黨書”，略謂如果動亂波及滿蒙，日本即將在該地採取維持治安秩序之有效措施。接著，東京參謀本部，下令秘密動員，命駐屯滿洲各地部隊，以及由濟南撤至大連的“外山旅團”，向奉天移動；並派勁旅在錦州、山海關、熱河朝陽等地，擔任奉軍警戒。關東軍司令部亦移入瀋陽。所謂“擔任奉軍警戒”，實際上便是占領上述各重要地點。預定五月甘二日發布東京大本營的“奉敕命令”、當日午夜開始行動。
結果奉敕命令未到，主要原因是美國仗義執言，認為東三省的主權，屬於中國政府，日本此舉“未免大膽”。美國國務院要求日本在實際行動以前，須告知美國。因此日本外務省邀集陸海軍有關部門會商對策，代表外務省的森俗及陸軍都主張按照原定計劃進行，但海軍極力反對。最後取決於首相田中，他在別莊的遊廊中，徹夜沉思，終於作了保留奉張地位的決定。關東軍大感失望。
其時在奉軍看，情勢已經非常明顯，一唯一的上策便是三十六計中的第一計，退保關外。但棘手的是直魯聯軍，張宗昌已拉著隊伍，退到灤河以東，白崇禧指揮的革命軍，亦已追到，隔灤河而對峙，白崇禧要求張宗昌投降遭拒絕後，準備渡河追擊，這樣且戰且走，就會把戰火帶到山海關外。因此張學良電請革命軍暫勿渡河，由他負責來解除直魯聯軍的武裝。白崇禧同意了。
田中義一出身於日本陸軍最大派系的長州，原為陸軍大將，退役後加入日本最大的政黨政友會。當政友會總裁橫田病歿後，公推田中繼任；但政友會的實權，握在一個與軍部有密切關係的野心分子森恪手中，在田中被選後，他公然表示：“此後閣下居黨魁之名，我任黨務之實。”田中同意了。
因此，田中組閣後，自兼外相，而以森恪擔任外務省次官，掌握對華外交政策。田中內閣的使命有二：一是謀求金融恐慌的緊急對策；二是改變對華政策。日本的軍閥，一直認為政府的對華政策太軟弱，如要轉變，當然是轉往強硬方面。
於是，在一個多月以後，正當國民革命軍，將直魯聯軍攆回山東，安徽、河南方面著著進展之際，田中派出第十師團兩千人，藉口保僑侵入山東，接著田中自六月下旬至七月上旬，在東京外相官邸，召集駐華公使芳澤謙吉、瀋陽總領事吉田茂，以及陸海軍及參謀本部首腦舉行了五次“東方會議”。
此會實際上由森恪一手主持，會中通過了他所提出的四點建議，作為“對華政策綱領”：第一、田中內閣為保護在華利益，不論在中國本部，或滿蒙均應出兵；第二、東三省、內蒙古為日本國防安全線、各該地的治安秩序，日本必須確保；第三、東三省本地人的政權，如能保障日本的特殊利益，日本應予支持；第四、國民政府如變更東北政治組織，日本應不惜滿蒙與中國分離，另行製造傀儡政權。
到了七月下旬，田中將此“對華政策綱領”，上奏於繼位才只一年的昭和天皇。同時積極展開在中國爭取特殊利益的活動。
十月間，田中派新任滿鐵總裁山本條太郎及張作霖的顧問町野武馬到達北京，通過楊宇霆的關係，向張作霖提出包辦“滿蒙新五路”的要求。這五條鐵路是：敦化至圖門江的敦圖路；長春至大連的長大路；吉林至五常的吉五路；延吉至海林的延海路；眺甫至索倫的洮索路。其中敦圖路對於日本由長春經大連至大皈的航路，有節省三十五小時行程的重大軍事、經濟價值，更是志在必得。
由於楊宇霆的全力干旋，張作霖對於締結“奉日政治經濟同盟”，以及五路地價一千萬日金先付五百萬這兩個條件，已有應允之意。但談到訂立文件卻觸了礁；張作霖識字不多，也會寫自己的名字，但日本人如果要他簽署什麼文件，他會故意發怒，指責對方，明知他不認識字，故意要出他的丑。其實是避免有筆跡流落，成為把柄。這時楊宇霆就會出來轉圓，說一句：“大帥說了算！”事實上是不是說了算呢？他對朋友與部下，確是如此；但對日本人就不一定了，如果只是他個人吃小虧，當然會守諾言；但如遇到喪權辱國的事，他就不承認了。話當然是說過的，但只是逼到無法時的緩兵之計；到要他履行承諾時，再由楊宇霆設法來搪塞。
不過山本條太郎，這回著急的倒不是怕張作霖不肯簽約，因為他現在是軍政府的領袖，將來可以由軍政府與日本政府簽訂正式文書，張作霖是無法以不識字來推託的；他著急的是，森烙在他所主持的大連會議中，不知道田中另有計劃，因而決定採取急進的手段。山本條太郎怕功敗垂成，急急趕到東京，說知原委；森格承諾，暫緩行動，但日本軍部並不知道這件事。
山本條太郎從十一月回到北京後，繼續交涉到第二年，也就是民國十七年的二月間，條件大致就緒；地價五百萬元，由奉天以興築吉會路最後一段，也就是敦圖路為由，為滿鐵借款五百萬元的方式來支付。
但其時中國的局勢，正在醞釀大的變化，國民革命軍的積極籌劃北伐，張作霖亦金調兵遣將，分頭防禦。同時國民政府代理外交部長郭泰棋，正式發表聲明，不承認向滿鐵借款一事。由於這兩個原因，新五路籤約之事，便擱了下來。
日本軍閥，當然不願見國民革命軍順利完成北伐，因而早有計劃，便是在革命軍北伐途中，攔腰截斷，當革命軍於四月間在津浦線發動猛攻，直魯聯軍望風而潰時，駐濟南的日本武官酒井隆，及領事藤井，以保僑為名，連電東京增兵，於是四月十九日，日本派出第六師團五千人，指揮官福田彥助奉到的命令，是駐紮青島，是一種示威性質。哪知酒井隆蓄意要製造事端，拔弄福田移兵濟南。而其時第二集團軍孫良誠已抵達濟南，直魯聯軍業已撤退，革命軍變成與日軍形成對峙之勢。
於是，包藏禍心的酒井隆，命日本特務機關，在中日對峙中間開槍，引起雙方誤會，以致發生衝突。中國的軍隊及官員備受屈辱，但蔣介石洞悉日本的陰謀，在阻撓北伐；所以在忍辱負重的原則下，採取了出敵不意的戰略，繞過濟南，直指北京，三個集團軍，全面猛撲，張作霖的大勢去矣。
日本知道奉張的政權，朝不保夕；趁火打劫的機會，稍縱即逝，因此滿鐵代表江藤豐三，於五月十二日趕到北京，逼簽五路協定。交通部長也是楊宇霆心腹的常蔭槐，故意避往天津；路政司長劉景山則臨時辭職，為的是不願意作日本人的工具，有意杯葛。但江藤豐三豈肯干休，拉了楊宇霆向“大元帥”坐逼。以不准奉軍通過南滿路相威脅，張作霖無奈，只好命航政司長趙鎮兼次長，再兼代部務的名義，於五月十三日深夜到部，在“敦圖”、“長大”兩路包辦合同上，蓋用了交通部的大印。
但這份合同，頗有暇疵，第一，命趙鎮兼代部務的生效日期是五月十五日；第二，簽約日期的五月十三日是星期日，因而提出要求，更改為五月十五日。
但田中對張作霖的逼迫，還不止此；五月十七日那天，芳澤謙吉去看張作霖，提出忠告，也是警告，督促張作霖全師撤出關外，否則戰敗時，日軍將在山海關一帶，解除奉軍的武裝。
第二天，日本向中國南北政府，及歐美列強，發出一件“黨書”，略謂如果動亂波及滿蒙，日本即將在該地採取維持治安秩序之有效措施。接著，東京參謀本部，下令秘密動員，命駐屯滿洲各地部隊，以及由濟南撤至大連的“外山旅團”，向奉天移動；並派勁旅在錦州、山海關、熱河朝陽等地，擔任奉軍警戒。關東軍司令部亦移入瀋陽。所謂“擔任奉軍警戒”，實際上便是占領上述各重要地點。預定五月甘二日發布東京大本營的“奉敕命令”、當日午夜開始行動。
結果奉敕命令未到，主要原因是美國仗義執言，認為東三省的主權，屬於中國政府，日本此舉“未免大膽”。美國國務院要求日本在實際行動以前，須告知美國。因此日本外務省邀集陸海軍有關部門會商對策，代表外務省的森俗及陸軍都主張按照原定計劃進行，但海軍極力反對。最後取決於首相田中，他在別莊的遊廊中，徹夜沉思，終於作了保留奉張地位的決定。關東軍大感失望。
其時在奉軍看，情勢已經非常明顯，一唯一的上策便是三十六計中的第一計，退保關外。但棘手的是直魯聯軍，張宗昌已拉著隊伍，退到灤河以東，白崇禧指揮的革命軍，亦已追到，隔灤河而對峙，白崇禧要求張宗昌投降遭拒絕後，準備渡河追擊，這樣且戰且走，就會把戰火帶到山海關外。因此張學良電請革命軍暫勿渡河，由他負責來解除直魯聯軍的武裝。白崇禧同意了。