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一品（大學士、總督）歲支銀一百八十兩；二品（河道總督、巡撫、布政使）一百五十兩；三品（按察使、鹽運使）一百三十兩，四品（內閣侍讀學士、道員、知府）一百五兩；五品（各部院員外郎、同知、直隸州知州）八十兩；六品（內閣侍讀、知州、州同）六十兩；七品（按察司經歷、知縣）四十五兩；八品（縣丞、縣學教諭、訓導）四十兩；正九品（縣主簿）三十三兩有奇；從九品（縣知事）、未入流三十一兩有奇。
知縣「每月支俸3兩，一家一日粗食安飽兼餵馬匹，須銀五六錢，一月俸不足五六日之費」[5]。高品級官員收支懸殊更大，如雍正時總督鄂爾泰每年生活開支約為6000兩；巡撫許容每年生活開支約為5000兩（另從老家補支405石糧食），是官俸的33倍[6]。其他諸如幕友師爺、門房僕役，都需官員自己出錢聘僱。前者為官必不可少，州縣官至少聘兩名，每名年薪100兩左右，大員所聘更多，薪酬也更高；後者為政必不可缺，各級衙門除少數衙役從公費支領「工食銀」外，大量胥吏無經費來源[7]，需官員自行解決。小處如坐轎乘車，公家也不報銷，須官員自備。何剛德《春明夢錄》記載，清末大臣坐4人肩輿，需備兩班三班替換，且前有引馬，後有跟騾、大板車，一年所費至少800兩；若坐車，前一馬，後二三馬，一年所費須400兩。何剛德任京官19年，為五品郎中，僅車馬費就超出官俸數倍。
2清代地方公費長期虛懸
首先，清朝實行賦稅的起運存留制度中，存留地方的錢糧大大少於起運京師的錢糧。康熙年間，地方存留錢糧僅占全國錢糧總額的21%，相當於明朝萬曆年間的一半。而由於一則須保證起運錢糧足額的前提下方可存留；一則中央往往以各種名目大量裁扣地方存留起運中央，地方存留錢糧占全國錢糧總額的份額還有減少的趨勢。如河北靈壽存留原額為6323兩，經6次裁扣，康熙二十年（1681）存留錢糧僅1700餘兩，占全縣賦役總額的13%[8]。
其次，地方存留錢糧難以應用於地方。清朝規定，地方存留錢糧主要用於3個方面：驛傳、軍費、地方開支（包括官俸、役食、廩膳、恤孤、濟貧等）。據曾小萍研究[9]，地方存留錢糧中超過84%的部分用在前兩項有關中央的支出上，用於地方開支的部分僅占存留總額的16%。即便如此，用於地方開支的部分，也不如人們想像的那樣全部用於地方行政和地方社會。存留錢糧地方開支的部分包括地方各級衙門的支出份額，自州縣到府，層層扣除了各自的配額後，大部分解送到省里的布政使「藩庫」儲存。布政使對口上級是戶部，在嚴格奏銷制度下，未經戶部審核批准，任何地方存留錢糧都不可支用。
再次，康熙以後實行「悉數解司」的政策[12]，「一絲一粒，無不陸續解送京師」[13]，原存留地方的差役折銀也解交中央，地方官員除了微薄的薪俸外，沒有其他行政經費。
3清代軍費開支存在缺口
清前期軍費只兵餉、馬乾、米折等由國家財政支銷，其他如兵器彈藥製造、軍事工程及營房修造、驛站、轉輸、武職養廉等中的絕大多數都未列入財政支出範圍，須由地方籌措。戰費有正銷、外銷之分，正銷是國家財政報銷的款項，外銷是費用超出例案規定限額又無特旨恩准或豁免的款項， 「外銷」之款占戰費的10％或更多，道光十二年（1832）鎮壓湘粵瑤民起義之役的外銷款額，竟占實用軍費的1/2。外銷軍費由承辦軍需官員及用兵地方官員分攤、紳商（地方精英）報效、及地方加征「幫貼銀」等方式解決。如乾隆年間孫士毅「經營安南，軍需供億，所費不資，米銀裝械，毀棄關外」，令廣西州縣分賠等。又據「擒捕內地賊匪本省自行辦理」之例，地方發生民變，鎮壓的經費也須由該地地方官籌措、攤賠。如嘉慶十八年（1813）清廷鎮壓直隸天理教起事的軍費，由嘉慶十一年至十八年（1806-1813）歷任直隸總督、順天府尹、藩臬兩司及該管道員按其在任年月分別攤賠等。
所謂「不完全財政」的結果，是使官員在施政過程中必須謀求其他途徑籌措經費。官員俸祿菲薄，「不取之百姓，勢必饑寒」，「賴贓以足日用」，「督撫勢必取之下屬」，「下官賄以塞上司之口，上司受賄以庇下官之貪，上下相蒙，打成一片」[14]。地方官甚至不把官俸當一回事，平三藩時，清廷一度停發府州縣官的官俸，府州縣官照樣辦事，並未提出異議。地方公費、軍費開支不足，由地方官籌措、攤賠，地方官只有向百姓加征、攤派。徵收「耗羨」，便是最為典型、普遍、公開的做法之一。
那末，清朝為什麼要實行所謂的「不完全財政」——官俸低微、地方公費與軍費留有缺口？其「依據」是什麼？古今只言其然，未盡言其所以然。
有人以為清朝實行「不完全財政」是由於「滿人占額太多，不敷支配」[15]。滿族貴族俸祿確實比漢官高，但其人數畢竟有限，且低俸祿制從明朝即已開始，此種說法沒有完全的說服力。有人以為清朝實行「不完全財政」是由於清廷國庫空虛，財政困難。清初尚在進行統一戰爭，確實國庫空虛、財政困難。但康熙二十一年（1681）後財政好轉，二十四年（1685）以後開始大力推行賦役蠲免政策，其前提便是「國帑充足」、「國用頗充」[16]。乾隆普免天下錢糧[17]時，亦反覆聲稱國家「全盛之模，內外經費度支有盈無絀，府庫所貯月羨歲增」[18]。乾隆四十二年（1777），即花費上億銀兩戰費最終平定大小金川的第二年，內務府庫奉旨發交盛京戶部銀庫永遠封貯元寶銀1000萬兩，分5次於四十七年（1782）全部解到封貯。此種說法也沒有完全的說服力。有人以為明清「不完全財政」是出於所謂的「道德原則」，大道理是「以德治國」——官員拿低俸祿以為君父分憂、為小民垂範；小道理是「精神補償」——官員高人一等，「薪水低一點又算什麼」[19]。此種說法更沒有完全的說服力。
知縣「每月支俸3兩，一家一日粗食安飽兼餵馬匹，須銀五六錢，一月俸不足五六日之費」[5]。高品級官員收支懸殊更大，如雍正時總督鄂爾泰每年生活開支約為6000兩；巡撫許容每年生活開支約為5000兩（另從老家補支405石糧食），是官俸的33倍[6]。其他諸如幕友師爺、門房僕役，都需官員自己出錢聘僱。前者為官必不可少，州縣官至少聘兩名，每名年薪100兩左右，大員所聘更多，薪酬也更高；後者為政必不可缺，各級衙門除少數衙役從公費支領「工食銀」外，大量胥吏無經費來源[7]，需官員自行解決。小處如坐轎乘車，公家也不報銷，須官員自備。何剛德《春明夢錄》記載，清末大臣坐4人肩輿，需備兩班三班替換，且前有引馬，後有跟騾、大板車，一年所費至少800兩；若坐車，前一馬，後二三馬，一年所費須400兩。何剛德任京官19年，為五品郎中，僅車馬費就超出官俸數倍。
2清代地方公費長期虛懸
首先，清朝實行賦稅的起運存留制度中，存留地方的錢糧大大少於起運京師的錢糧。康熙年間，地方存留錢糧僅占全國錢糧總額的21%，相當於明朝萬曆年間的一半。而由於一則須保證起運錢糧足額的前提下方可存留；一則中央往往以各種名目大量裁扣地方存留起運中央，地方存留錢糧占全國錢糧總額的份額還有減少的趨勢。如河北靈壽存留原額為6323兩，經6次裁扣，康熙二十年（1681）存留錢糧僅1700餘兩，占全縣賦役總額的13%[8]。
其次，地方存留錢糧難以應用於地方。清朝規定，地方存留錢糧主要用於3個方面：驛傳、軍費、地方開支（包括官俸、役食、廩膳、恤孤、濟貧等）。據曾小萍研究[9]，地方存留錢糧中超過84%的部分用在前兩項有關中央的支出上，用於地方開支的部分僅占存留總額的16%。即便如此，用於地方開支的部分，也不如人們想像的那樣全部用於地方行政和地方社會。存留錢糧地方開支的部分包括地方各級衙門的支出份額，自州縣到府，層層扣除了各自的配額後，大部分解送到省里的布政使「藩庫」儲存。布政使對口上級是戶部，在嚴格奏銷制度下，未經戶部審核批准，任何地方存留錢糧都不可支用。
再次，康熙以後實行「悉數解司」的政策[12]，「一絲一粒，無不陸續解送京師」[13]，原存留地方的差役折銀也解交中央，地方官員除了微薄的薪俸外，沒有其他行政經費。
3清代軍費開支存在缺口
清前期軍費只兵餉、馬乾、米折等由國家財政支銷，其他如兵器彈藥製造、軍事工程及營房修造、驛站、轉輸、武職養廉等中的絕大多數都未列入財政支出範圍，須由地方籌措。戰費有正銷、外銷之分，正銷是國家財政報銷的款項，外銷是費用超出例案規定限額又無特旨恩准或豁免的款項， 「外銷」之款占戰費的10％或更多，道光十二年（1832）鎮壓湘粵瑤民起義之役的外銷款額，竟占實用軍費的1/2。外銷軍費由承辦軍需官員及用兵地方官員分攤、紳商（地方精英）報效、及地方加征「幫貼銀」等方式解決。如乾隆年間孫士毅「經營安南，軍需供億，所費不資，米銀裝械，毀棄關外」，令廣西州縣分賠等。又據「擒捕內地賊匪本省自行辦理」之例，地方發生民變，鎮壓的經費也須由該地地方官籌措、攤賠。如嘉慶十八年（1813）清廷鎮壓直隸天理教起事的軍費，由嘉慶十一年至十八年（1806-1813）歷任直隸總督、順天府尹、藩臬兩司及該管道員按其在任年月分別攤賠等。
所謂「不完全財政」的結果，是使官員在施政過程中必須謀求其他途徑籌措經費。官員俸祿菲薄，「不取之百姓，勢必饑寒」，「賴贓以足日用」，「督撫勢必取之下屬」，「下官賄以塞上司之口，上司受賄以庇下官之貪，上下相蒙，打成一片」[14]。地方官甚至不把官俸當一回事，平三藩時，清廷一度停發府州縣官的官俸，府州縣官照樣辦事，並未提出異議。地方公費、軍費開支不足，由地方官籌措、攤賠，地方官只有向百姓加征、攤派。徵收「耗羨」，便是最為典型、普遍、公開的做法之一。
那末，清朝為什麼要實行所謂的「不完全財政」——官俸低微、地方公費與軍費留有缺口？其「依據」是什麼？古今只言其然，未盡言其所以然。
有人以為清朝實行「不完全財政」是由於「滿人占額太多，不敷支配」[15]。滿族貴族俸祿確實比漢官高，但其人數畢竟有限，且低俸祿制從明朝即已開始，此種說法沒有完全的說服力。有人以為清朝實行「不完全財政」是由於清廷國庫空虛，財政困難。清初尚在進行統一戰爭，確實國庫空虛、財政困難。但康熙二十一年（1681）後財政好轉，二十四年（1685）以後開始大力推行賦役蠲免政策，其前提便是「國帑充足」、「國用頗充」[16]。乾隆普免天下錢糧[17]時，亦反覆聲稱國家「全盛之模，內外經費度支有盈無絀，府庫所貯月羨歲增」[18]。乾隆四十二年（1777），即花費上億銀兩戰費最終平定大小金川的第二年，內務府庫奉旨發交盛京戶部銀庫永遠封貯元寶銀1000萬兩，分5次於四十七年（1782）全部解到封貯。此種說法也沒有完全的說服力。有人以為明清「不完全財政」是出於所謂的「道德原則」，大道理是「以德治國」——官員拿低俸祿以為君父分憂、為小民垂範；小道理是「精神補償」——官員高人一等，「薪水低一點又算什麼」[19]。此種說法更沒有完全的說服力。