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在近代史上，袁世凱一生中最為人所詬病的主要是三件事：一是戊戌政變時，袁告發了康梁等的密謀，出賣了維新同志;一是帝制自為;一是為了換取日本對帝制的支持，出賣國家權益，接受了“二十一條”。前兩者是事實，後者則不免令筆者懷疑。按照常理，沒有哪一個人會甘願把屬於自己的東西白白地送給他人，也沒有一個主權國家的領袖或元首會冒著千古罵名，甘心出賣國家的權益。況且，拆袁氏稱帝的台，最厲害的當屬日本人。
值得一提的是，日本在辛亥以後一直是鼓吹中國實行君主立憲制度最力的國家，袁如果真的與之作了交易，為何日本在它所希望的事情發生時，反而不合作了呢?而沒有日本的支持，袁氏也照樣稱帝不誤，似乎並沒有在乎日本人的態度，那麼他又有何必要“賣國”呢?凡此種種，不免使筆者想深入研究一下這段歷史。
日本為何會提出“二十一條”?它與當時的政治情勢和國際背景有何關係?這就要從日俄戰爭結束後，雙方的重新勾結說起了。如前所述，日本作為後起的帝國主義國家，從地緣政治出發，早就把中國東北看作其“利益線”。為此，在沙俄拒絕退出東北時，日本甚至不惜出頭同它打了一仗，付出了重大的代價和犧牲，所以它根本不滿足於僅僅是接收沙俄在南滿的權益。但它需要時間消化戰果，恢復元氣，也沒有力量與主張東北門戶開放的美國搞新的對抗，故爾在相當長的時間內，日本在東北地區保持低調。除去提出所謂“東北六案”作為未來攫取更多權益的藉口外，日本把主要力量放在了消化戰爭中攫得的果實——朝鮮上。同時，為了抵制美國開放東北的要求，獨占滿蒙的權益，日本與俄國，這對昔日的冤家對頭，竟然攜起手來，相繼簽訂了四次密約，就瓜分滿蒙乃至中國權益問題作了全面、長遠的交易。所以說，“二十一條”的提出，在日本是處心積慮，早有打算的。
1907年7月30日，日俄訂立第一次密約，“互相尊重彼此在中國之權利，劃分南北滿界限;俄承認日本在朝鮮之地位，日承認俄在外蒙之利益13。”當時國際國內的背景是：中國為防日俄瓜分，在東北建省，移民實邊，興辦實業，並力圖實行開放政策，大力引入美英資本以遏制日俄。美國陸軍部長塔夫脫訪華，中美接近，而羅斯福總統積極回應了德皇威廉二世關於德美中三國結盟，抗衡日俄的建議。
1910年7月4日，日俄訂立了第二次密約，“維持滿洲現狀，並相互協助，以增進彼此在滿洲的利益(目的在對付美國)14。”當時的國內國際背景是：中國各省咨議局和立憲派人士紛紛赴京請願，要求立刻召開國會，立憲運動進入高潮;美國提議滿洲鐵路中立，並準備投資與中國合建錦璦(錦州—璦琿)鐵路;遭到日本和俄國的拒絕;日本於本年8月29日“合併”了朝鮮。日俄雙方有了默契之後，即各自著手實行其計劃。日本起初以全力吞食消化朝鮮，在南滿則保持低調，但極力阻止中國引進美英資本、開放東三省的計劃。俄國則將注意力集中於外蒙和新疆，1911年的武昌起義使清廷無遑外顧，被俄國看成實施其計劃的極好機會。起義爆發十幾天後(10月23日)，俄國總理大臣科科弗采夫在同日本駐俄大使的談話中提醒說：“根據1907年及1910年(日俄)兩次秘密協約，日俄兩國關於分割滿洲和蒙古的問題已經預有設想。只要時機一到，兩國即可根據1907年協約中規定的分界線分割滿洲，並進一步商談如何分割蒙古的問題15。”
為此，俄、日又在1912年7月8日第三次訂立密約，瓜分東蒙(即內蒙呼和浩特以東)和西蒙(即內蒙西部及甘肅和新疆北部的蒙古族居住區)，以東經116.27度為東西蒙分界線，東蒙歸日本，西蒙歸俄國16。在俄國看來，中國內部的革命或動亂，是混水摸魚的好機會。“兼弱攻昧，取亂侮亡”，對中國人來說，是一再應驗了的古訓。國家為什麼需要穩定，為什麼對內亂要予以無情的鎮壓，就是因為周圍有無數雙虎視眈眈的眼睛在盯著你，你的內亂，就是強鄰的機會。因此，辛亥革命固然有積極的意義，但負面的作用也不可否認，它為沙俄提供了一個下手分裂中國的機會。
1916年7月3日，袁世凱死後不久，俄、日又在彼得堡第四次訂立密約。密約“承認雙方重要利益須要在中國不落在任何第三國之政治勢力之下”，如遇第三國危及兩國任何一方在華“重要利益”而導致戰爭時，一方一經請求，締約國即須援助，“且兩締約國在未得彼此同意之先，不得單獨媾和17。”此項密約，將雙方所謂“重要利益”的範圍由滿蒙延伸至中國全境，甚至結為盟國，不惜一戰，其吞噬中國領土的野心，可見一斑。但一年後俄國爆發革命，此約遂不了了之。
回過頭來看這段痛史。先是，日俄1907年訂立了瓜分滿蒙的秘密協議後，為了抵制日俄的陰謀，清廷先後作出了聯美制日、東北建省、全面開放、移民實邊、發展實業等多項決策。一批大臣，如岑春煊(兩廣總督)、錫恆(科布多辦事大臣)、程德全(署理黑龍江巡撫)、貢桑諾爾布(內蒙喀喇沁郡王)等先後上折建議，在外蒙實行新政。1909年10月，朝廷派三多出任庫倫辦事大臣。三多(1875—1940)，漢姓張，字六橋，蒙古正白旗人。十七歲中舉，歷任杭州知府、浙江武備學堂總辦、洋務局總辦、京師大學堂提調、民政部參事、歸化副都統等職。三多為人“年力精壯，好文事，有幹練才”，但行事不免操切。他“以俄人謀蒙日亟，力糾積弊18”，在外蒙古力行新政，主要是興辦教育，移民實邊19，開放招墾，籌練新軍，奏請修建張恰鐵路(張家口—恰克圖)等。
自明朝中葉以來，蒙古就分為三大部，即：內蒙古(又稱漠南蒙古、東蒙古)、外蒙古(即喀爾喀蒙古，又稱漠北蒙古)、厄魯特蒙古(又稱漠西蒙古或西蒙古)。康熙年間，清廷擊敗噶爾丹後，喀爾喀蒙古內附，行內蒙古制度，與清皇室世代通婚。當時外蒙又分為土謝圖汗部、車臣汗部和扎薩克圖汗三部，在行政上也分為三部分：庫倫、科布多和烏里雅蘇台，由朝廷直轄，分別由兩位辦事大臣和烏里雅蘇台將軍管理。庫倫活佛哲布尊丹巴八世20等僧俗封建領主認為三多的新政危及了自己的特權和既得利益，同時也覺得清廷衰弱已極，不如另找有力的靠山，遂決定派出使團赴彼得堡，提出脫離中國，託庇於沙皇俄國的保護。對於這樣送上門來的機會，沙俄當然不會放過，於是宣稱在外蒙推行新政“是敵視俄國的行為21”，並於8月向中國外務部提出交涉，“謂中國近來在蒙古新理移民，練兵，整頓吏治，蒙民不安，俄不能漠視，將籌對付方法22”云云。
哲布尊丹巴叛變的另一重要原因是，十三世達賴喇嘛由於出逃印度大吉嶺，投靠英國人，而於宣統二年被清廷革去了封號。八世哲布尊丹巴是十二世達賴的親侄子，與十三世達賴的關係也非同尋常，達賴被革職的消息傳來，哲布尊丹巴不免有兔死狐悲。唇亡齒寒之感。哲布尊丹巴何以會有藏族的親緣?這還要從乾隆皇帝對喇嘛教的政策改變談起。喇嘛教有四大活佛：除藏區的達賴、班禪外，就是外蒙古的哲布尊丹巴呼圖克圖和內蒙古的章嘉呼圖克圖。由於哲布尊丹巴的轉世靈童出自蒙古王公家族(如二世哲布尊丹巴就是土謝圖汗之子)，為防止僧俗大權集於一身，尾大不掉，且易引起蒙古王公之間的爭奪，乾隆二十一年決定，今後哲布尊丹巴的靈童不再由蒙古轉世，而是在西藏尋找。在五十七年，乾隆又制定了金瓶掣籤制度，並定製了兩個金奔巴瓶，一存放於拉薩大昭寺，決定達賴、班禪和藏區各寺廟活佛的靈童身份;一存放於北京雍和宮，決定蒙古和內地的大小活佛轉世靈童的身份，由理藩院尚書主持其事。
值得一提的是，日本在辛亥以後一直是鼓吹中國實行君主立憲制度最力的國家，袁如果真的與之作了交易，為何日本在它所希望的事情發生時，反而不合作了呢?而沒有日本的支持，袁氏也照樣稱帝不誤，似乎並沒有在乎日本人的態度，那麼他又有何必要“賣國”呢?凡此種種，不免使筆者想深入研究一下這段歷史。
日本為何會提出“二十一條”?它與當時的政治情勢和國際背景有何關係?這就要從日俄戰爭結束後，雙方的重新勾結說起了。如前所述，日本作為後起的帝國主義國家，從地緣政治出發，早就把中國東北看作其“利益線”。為此，在沙俄拒絕退出東北時，日本甚至不惜出頭同它打了一仗，付出了重大的代價和犧牲，所以它根本不滿足於僅僅是接收沙俄在南滿的權益。但它需要時間消化戰果，恢復元氣，也沒有力量與主張東北門戶開放的美國搞新的對抗，故爾在相當長的時間內，日本在東北地區保持低調。除去提出所謂“東北六案”作為未來攫取更多權益的藉口外，日本把主要力量放在了消化戰爭中攫得的果實——朝鮮上。同時，為了抵制美國開放東北的要求，獨占滿蒙的權益，日本與俄國，這對昔日的冤家對頭，竟然攜起手來，相繼簽訂了四次密約，就瓜分滿蒙乃至中國權益問題作了全面、長遠的交易。所以說，“二十一條”的提出，在日本是處心積慮，早有打算的。
1907年7月30日，日俄訂立第一次密約，“互相尊重彼此在中國之權利，劃分南北滿界限;俄承認日本在朝鮮之地位，日承認俄在外蒙之利益13。”當時國際國內的背景是：中國為防日俄瓜分，在東北建省，移民實邊，興辦實業，並力圖實行開放政策，大力引入美英資本以遏制日俄。美國陸軍部長塔夫脫訪華，中美接近，而羅斯福總統積極回應了德皇威廉二世關於德美中三國結盟，抗衡日俄的建議。
1910年7月4日，日俄訂立了第二次密約，“維持滿洲現狀，並相互協助，以增進彼此在滿洲的利益(目的在對付美國)14。”當時的國內國際背景是：中國各省咨議局和立憲派人士紛紛赴京請願，要求立刻召開國會，立憲運動進入高潮;美國提議滿洲鐵路中立，並準備投資與中國合建錦璦(錦州—璦琿)鐵路;遭到日本和俄國的拒絕;日本於本年8月29日“合併”了朝鮮。日俄雙方有了默契之後，即各自著手實行其計劃。日本起初以全力吞食消化朝鮮，在南滿則保持低調，但極力阻止中國引進美英資本、開放東三省的計劃。俄國則將注意力集中於外蒙和新疆，1911年的武昌起義使清廷無遑外顧，被俄國看成實施其計劃的極好機會。起義爆發十幾天後(10月23日)，俄國總理大臣科科弗采夫在同日本駐俄大使的談話中提醒說：“根據1907年及1910年(日俄)兩次秘密協約，日俄兩國關於分割滿洲和蒙古的問題已經預有設想。只要時機一到，兩國即可根據1907年協約中規定的分界線分割滿洲，並進一步商談如何分割蒙古的問題15。”
為此，俄、日又在1912年7月8日第三次訂立密約，瓜分東蒙(即內蒙呼和浩特以東)和西蒙(即內蒙西部及甘肅和新疆北部的蒙古族居住區)，以東經116.27度為東西蒙分界線，東蒙歸日本，西蒙歸俄國16。在俄國看來，中國內部的革命或動亂，是混水摸魚的好機會。“兼弱攻昧，取亂侮亡”，對中國人來說，是一再應驗了的古訓。國家為什麼需要穩定，為什麼對內亂要予以無情的鎮壓，就是因為周圍有無數雙虎視眈眈的眼睛在盯著你，你的內亂，就是強鄰的機會。因此，辛亥革命固然有積極的意義，但負面的作用也不可否認，它為沙俄提供了一個下手分裂中國的機會。
1916年7月3日，袁世凱死後不久，俄、日又在彼得堡第四次訂立密約。密約“承認雙方重要利益須要在中國不落在任何第三國之政治勢力之下”，如遇第三國危及兩國任何一方在華“重要利益”而導致戰爭時，一方一經請求，締約國即須援助，“且兩締約國在未得彼此同意之先，不得單獨媾和17。”此項密約，將雙方所謂“重要利益”的範圍由滿蒙延伸至中國全境，甚至結為盟國，不惜一戰，其吞噬中國領土的野心，可見一斑。但一年後俄國爆發革命，此約遂不了了之。
回過頭來看這段痛史。先是，日俄1907年訂立了瓜分滿蒙的秘密協議後，為了抵制日俄的陰謀，清廷先後作出了聯美制日、東北建省、全面開放、移民實邊、發展實業等多項決策。一批大臣，如岑春煊(兩廣總督)、錫恆(科布多辦事大臣)、程德全(署理黑龍江巡撫)、貢桑諾爾布(內蒙喀喇沁郡王)等先後上折建議，在外蒙實行新政。1909年10月，朝廷派三多出任庫倫辦事大臣。三多(1875—1940)，漢姓張，字六橋，蒙古正白旗人。十七歲中舉，歷任杭州知府、浙江武備學堂總辦、洋務局總辦、京師大學堂提調、民政部參事、歸化副都統等職。三多為人“年力精壯，好文事，有幹練才”，但行事不免操切。他“以俄人謀蒙日亟，力糾積弊18”，在外蒙古力行新政，主要是興辦教育，移民實邊19，開放招墾，籌練新軍，奏請修建張恰鐵路(張家口—恰克圖)等。
自明朝中葉以來，蒙古就分為三大部，即：內蒙古(又稱漠南蒙古、東蒙古)、外蒙古(即喀爾喀蒙古，又稱漠北蒙古)、厄魯特蒙古(又稱漠西蒙古或西蒙古)。康熙年間，清廷擊敗噶爾丹後，喀爾喀蒙古內附，行內蒙古制度，與清皇室世代通婚。當時外蒙又分為土謝圖汗部、車臣汗部和扎薩克圖汗三部，在行政上也分為三部分：庫倫、科布多和烏里雅蘇台，由朝廷直轄，分別由兩位辦事大臣和烏里雅蘇台將軍管理。庫倫活佛哲布尊丹巴八世20等僧俗封建領主認為三多的新政危及了自己的特權和既得利益，同時也覺得清廷衰弱已極，不如另找有力的靠山，遂決定派出使團赴彼得堡，提出脫離中國，託庇於沙皇俄國的保護。對於這樣送上門來的機會，沙俄當然不會放過，於是宣稱在外蒙推行新政“是敵視俄國的行為21”，並於8月向中國外務部提出交涉，“謂中國近來在蒙古新理移民，練兵，整頓吏治，蒙民不安，俄不能漠視，將籌對付方法22”云云。
哲布尊丹巴叛變的另一重要原因是，十三世達賴喇嘛由於出逃印度大吉嶺，投靠英國人，而於宣統二年被清廷革去了封號。八世哲布尊丹巴是十二世達賴的親侄子，與十三世達賴的關係也非同尋常，達賴被革職的消息傳來，哲布尊丹巴不免有兔死狐悲。唇亡齒寒之感。哲布尊丹巴何以會有藏族的親緣?這還要從乾隆皇帝對喇嘛教的政策改變談起。喇嘛教有四大活佛：除藏區的達賴、班禪外，就是外蒙古的哲布尊丹巴呼圖克圖和內蒙古的章嘉呼圖克圖。由於哲布尊丹巴的轉世靈童出自蒙古王公家族(如二世哲布尊丹巴就是土謝圖汗之子)，為防止僧俗大權集於一身，尾大不掉，且易引起蒙古王公之間的爭奪，乾隆二十一年決定，今後哲布尊丹巴的靈童不再由蒙古轉世，而是在西藏尋找。在五十七年，乾隆又制定了金瓶掣籤制度，並定製了兩個金奔巴瓶，一存放於拉薩大昭寺，決定達賴、班禪和藏區各寺廟活佛的靈童身份;一存放於北京雍和宮，決定蒙古和內地的大小活佛轉世靈童的身份，由理藩院尚書主持其事。